DEUDA PÚBLICA OFICIAL Y REALIDAD FINANCIERA FISCAL.
Por Héctor GIULIANO (15.9.2012).
Cada vez que se toca un dato clave de la economía o las finanzas argentinas hay que empezar discutiendo primero si es verdadero o falso, o por lo menos correcto.
Esto pasa con la Inflación, la Pobreza/Indigencia, el Crecimiento del Producto (PBI), el Desempleo y la Subocupación, los Resultados Fiscal y de Balanza de Pagos; y pasa también muy especialmente con la Deuda Pública.
Lo que sigue es simplemente un intento de identificar cuáles son estos datos discutibles y, por consiguiente, cuál el verdadero cuadro de situación que de los mismos deriva, sobre todo en materia de deuda y estado financiero fiscal.
Con este propósito se sintetiza a continuación una decena de puntos concretos que servirían, en principio, para caracterizar el problema de referencia.[1]
1. INFLACION. El Gobierno Kirchner no reconoce la Inflación Real. Los índices oficiales del INDEC (10 % anual) no coinciden con las estimaciones técnicas privadas y de servicios estadísticos provinciales (que están en el orden del 24 %) ni con las escalas de actualización salarial, que se pactan en función de la inflación.
Este problema se origina en un alto emisionismo monetario por parte del Banco Central (BCRA) para pagar Servicios de la Deuda Pública – Interna y Externa – y la manipulación de los indicadores se realiza para no declarar la realidad ante la Opinión Pública y, a la vez, para bajar la incidencia de la Deuda en Pesos ajustada por CER-Coeficiente de Estabilización de Referencia, que replica la Inflación Minorista y que actualmente se aplica a una deuda por este rubro equivalente a 37.100 MD.[2]
Paradójicamente, esta rebaja artificial que logra el Gobierno en cuanto a su deuda indexada (que en su mayoría está en manos del propio Estado) se contrabalancea con los mayores pagos de Cupones Ligados al PBI (ULPBI, que estarían en manos de acreedores privados) porque estos cupones se calculan sobre un Producto Bruto estimado a precios corrientes, que conllevan la inflación real.
Este procedimiento afecta a la vez el monto de Recompras anticipadas de Deuda, comprometidas también por el Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005
Por ambos conceptos – Cupones y Recompras – se habría pagado ya más de 19.000 MD y faltaría pagar otros 59.000, casi 60.000 MD.[3]
2. ATRASO CAMBIARIO.
La inflación interna efectiva, que crece a un ritmo muy superior a la devaluación del peso, ha producido una apreciación real de la moneda argentina que afecta la competitividad de nuestras exportaciones y encarece los costos internos medidos en dólares.
El tipo de cambio administrado – con intervención del BCRA - ha devenido así comparativamente bajo.
Esto tiene consecuencias desfavorables en materia comercial, económica y financiera para la Argentina.
Desde el punto de vista comercial, porque afecta la Balanza de Pagos abaratando las importaciones (amén que, por la conversión monetaria en pesos, aumenta la carga por pago de intereses y giro de dividendos al exterior del Sector Privado).
Desde el punto de vista económico, porque las trabas a las importaciones por parte del gobierno (adoptadas para frenar el estímulo a las compras externas por retraso cambiario) afectan la integración productiva de la Industria, que no está en condiciones de lograr una rápida sustitución de importaciones derivada de la coyuntura del tipo de cambio.
Y desde el punto de vista financiero, porque un retraso cambiario con altas tasas de interés loc
Este atraso cambiario tiene, sin embargo, una contracara “positiva” para el Gobierno porque le posibilita que con la recaudación fiscal – en pesos – puede comprar más moneda extranjera para aplicarla al pago de los servicios de la Deuda Externa; que tal es la explicación causal clave del actual retraso del tipo de cambio, además de su uso como ancla anti-inflacionaria.
3. INFLACION CON RETRASO CAMBIARIO.La combinación de los dos puntos anteriores produce en la Argentina el nuevo fenómeno de Inflación con Retraso Cambiario.
Esto pone al gobierno en un brete muy especial porque si deja deslizar el tipo de cambio a sus niveles de nuevo equilibrio – que se entiende estarían dados aproximadamente por el valor del dólar paralelo – sería inevitable su traslado generalizado a precios (cosa que, de hecho, ya se está produciendo en muchos rubros porque los precios tienden a ajustarse por el dólar no oficial), lo que a su vez agravaría el proceso inflacionario; y si mantiene la doble brecha hoy existente (inflación mayor que devaluación y dólar oficial menor que paralelo) va a seguir estimulando la entrada de importaciones y el negocio de los capitales financieros.
Y todo esto pasa porque el gobierno Kirchner está firmemente comprometido a seguir cumpliendo en forma total y escrupulosa sus compromisos de la Deuda Pública; siendo que para ello necesita un dólar barato.
4. DEUDA PÚBLICA. El último dato oficial sobre el stock de Deuda Pública del Estado Central es de 190.200 MD al 31.12.2011.
El perfil de vencimientos de esta deuda es grave para la Administración Kirchner:
- Los vencimientos de Capital son de 40.100 MD este año, 43.300 MD el 2013 y 46.200 MD en 2014. Poco más del 60 % de estos importes son obligaciones en moneda extranjera.[4]
- Los pagos de Intereses también son crecientes: 10.200 MD este año, 13.100 MD el 2013 y 16.900 MD el 2014.
- Aunque la mitad de estos compromisos están contraídos ahora con Agencias del propio Sector Público, afrontar las refinanciaciones y/o pagos de la otra mitad constituye una carga muy relevante para el gobierno y, a la vez, acentúa el problema de la Deuda Intra-Estado.
El llamado Des-endeudamiento Público es una mentira: la Deuda sigue creciendo y lo hace a un ritmo no menor a los 10.000 MD por año (como en la década menemista de la Convertibilidad y como antes en el Proceso Militar bajo la gestión Martínez de Hoz). Durante el 2011 la deuda se incrementó en 14.600 MD y este año está previsto por Presupuesto que aumente 11.700 MD más: hay vencimientos de capital por 40.100 MD y está previsto tomar nuevas deudas por 51.800 MD, dado que se refinancian totalmente los compromisos que vencen y se toma deuda adicional.
La Administración Kirchner engaña a la Opinión Pública con el discutible índice Deuda/PBI mientras la deuda sigue aumentando en valor absoluto.
Y en este procedimiento juega un rol muy especial la omisión de dos grandes capítulos: la Deuda no Registrada y la Deuda Pública Nacional; aparte del PBI agrandado por efecto de la Inflación.
5. DEUDA NO REGISTRADA. Los datos oficiales no muestran toda la Deuda Pública que el Estado efectivamente tiene que pagar (y que, a medida que se producen los vencimientos, está pagando).
Falta sumar varios rubros que las autoridades no computan en el total de las obligaciones que integran el pago de los servicios de la Deuda Pública, cifras que la mayoría son hoy difíciles de precisar, pero que deberán ser afrontadas por el Fisco; y que son:
a) Los Intereses Devengados que están previstos según el cuadro de Perfil de Vencimientos de la Deuda Pública del MECON que – tomados a moneda constante y hasta el fin de las fechas de pago respectivas (2089) – son oficialmente de unos 75.000 MD. Sólo por Intereses, aparte de los 190.000 MD de Capital, lo que daría un monto total de 265.000 MD.
b) La reproducción de los servicios de Capital e Intereses, que en los cuadros de la Secretaría de Finanzas – Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP) – se toman con el falso supuesto que las obligaciones por Principal de la Deuda se cancelan a su vencimiento, lo que no es cierto porque la totalidad de la Deuda se mantiene constante porque se renueva íntegramente y además aumenta en la práctica, con lo que los saldos no bajan y el nivel de pago de los intereses tampoco.[5]
c) La Capitalización de Intereses por Anatocismo, que por lo menos hasta el 2014 implican unos 1.300 MD por año.
d) La Indexación de la base de Capital de la Deuda Pública en Pesos ajustada por CER, que aún tomando la Inflación del INDEC daría un aumento de unos 3.700 MD por año (10 % sobre un stock de 37.000 MD), pero que hoy en la práctica se mantiene constante porque esta inflación oficial está en línea con la tasa de devaluación del peso.
e) El pago de los Cupones Ligados al PBI, que es acumulativo desde el año base 2005, y se calcula como un 5 % sobre el excedente de crecimiento del PBI por encima de un 3%; y que este año supondrá la erogación de unos 3.500 MD.
f) La Recompra o compra anticipada de Bonos, por otro 5 % del incremento del PBI, que como estas adquisiciones se efectúan con Deuda Intra-Estado - es decir, pagando deuda de terceros con fondos tomados de agencias del Fisco - el saldo de deuda total no baja, aunque cambia su composición.
Tal es el conjunto de rubros que constituyen, en los hechos, la Deuda no Registrada por parte del Gobierno; siendo importante señalar que los cuatro rubros que más peligrosamente gravan el perfil de vencimientos de las obligaciones fiscales hoy – Anatocismo, Indexación, Cupones PBI y Recompra – no son producto de herencia recibida sino propios de la actual Administración Kirchner, ya que derivan del Megacanje de 2005.
6. DEUDA PÚBLICA NACIONAL. Otro problema que se soslaya completamente pese a su incidencia mayúscula en las Finanzas Públicas es el de la Deuda Nacional.
La Deuda Pública informada por el Ministerio de Economía – los 190.000 MD al 31.12.2011 – no sólo es incompleta porque falta la Deuda no Registrada sino también porque considera sólo la deuda en cabeza del Estado Central.
Falta aquí agregar la Deuda de Provincias y Municipios[6], la deuda de Empresas del Estado, Organismos Nacionales y Fondos Fiduciarios[7], la deuda cuasi-fiscal del BCRA[8] y la Deuda contingente por Juicios contra el Estado con sentencia en firme[9].
El gobierno no suministra información sobre la mayoría de estos montos de endeudamiento ciertos (salvo la deuda el BCRA, que se toma del Balance, y la Deuda Consolidada de las Provincias, aunque no está actualizada).
Si se computaran todos estos rubros de Deuda Pública más la Deuda no Registrada, es posible que la Deuda Total real llegue a duplicar la deuda oficial del Estado Central (los 190.000 MD).
Y ello, sin contar la Deuda Externa Privada – que al 31.12.2011 era de unos 67.000 MD – que son obligaciones no estatales pero cuyas divisas las debe proveer el BCRA.[10]
7. DEUDA INTRA-ESTADO. La administración Kirchner ha venido apelando en gran escala al pago de Deuda Interna y Externa con Terceros usando para ello dinero tomado de Agencias del propio Estado.
Es lo que se denomina oficialmente Deuda intra-Sector Público y que actualmente representa algo más de la mitad de la Deuda Pública del Gobierno Central.
De esta manera el Gobierno cancela deuda – principalmente Deuda Externa con Organismos Financieros Internacionales (FMI, Banco Mundial, BID y CAF) y con Acreedores Privados – y le queda debiendo esas sumas a diversos entes oficiales.
Este procedimiento es ambivalente porque, por un lado, presenta la ventaja de convertir obligaciones con terceros en deuda interna de fácil refinanciación pero, por otro, configura un peligroso empapelamiento del Estado con obligaciones sin capacidad demostrada de repago, con el consiguiente riesgo de desfinanciamiento y/o descapitalización de las agencias prestamistas – fundamentalmente ANSES y BCRA – amén de la derivación muy discutible de fondos de otras entidades públicas a la atención de la Deuda en lugar de sus destinos específicos (caso Banco Nación-BNA, AFIP, Lotería, Fondo Fiduciario de Reconstrucción de Empresas-FFRE, PAMI, etc.).
8. ANSES. El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES tiene actualmente acumulados unos 209.000 M$ (al 31.3.2012), de los que aproximadamente el 60 % están prestados al Gobierno Central.
Gran parte de estos préstamos – la mayoría Títulos Públicos – son de muy dudoso cumplimiento ya que el Estado, como hemos dicho, no tiene capacidad de pago demostrada para cubrirlos a su vencimiento.
A su vez, la ANSES dilata el cumplimiento de sus deberes propios: demora la actualización legal de la movilidad del 82 % móvil para jubilados y pensionados, y entorpece sistemáticamente los juicios por reclamos de quienes le demandan dicha regularización.
La muerte de miles de jubilados por año beneficia en este sentido al Estado porque aquéllos pasivos que no reclaman oportunamente por vía legal – que normalmente son los más viejos y con mayores retroactivos – dejan de ser así una “carga” para el sistema previsional.
9. BANCO CENTRAL. La situación financiera del BCRA puede resumirse básicamente en pocos puntos:
a) El BCRA ha pasado hoy a ser el principal abastecedor de divisas para el pago de la Deuda Externa del Estado Nacional. La Tesorería le entrega en contraprestación Letras Intransferibles a 10 años de plazo que no tienen capacidad demostrada de repago. Al 31.8.2012 el saldo de Títulos Públicos en cartera por este rubro era de 37.200 MD.
b) Para ello, como hemos visto antes, el BCRA compra Reservas con Deuda (Lebac/Nobac) y además emite dinero que le presta al Gobierno por concepto de Adelantos Transitorios (AT). Al 31.8.2012 el saldo de estos AT era de 90.200 M$ (19.500 MD) y estos préstamos, que son de corto plazo (1 año), en la práctica constituyen una deuda permanente porque se renuevan en forma continua.
c) Por ambos conceptos el BCRA tiene así actualmente prestados al Gobierno unos 56.700 MD: 37.200 MD por préstamos de divisas (contra entrega de Letras) y 19.500 MD por Adelantos Transitorios. Como estos activos son de muy baja calidad, debido a la falta de garantía de pago del Tesoro deudor, la situación patrimonial del banco es muy delicada y las utilidades que le gira al gobierno, por ende, serían ficticias.
d) La deuda cuasi-fiscal por Lebac/Nobac es muy elevada: 107.300 M$ (23.200 MD). El stock de estas Letras/Notas equivale al 41 % de la Base Monetaria (260.800 M$). Se trata de obligaciones que se renuevan semanalmente a medida que van venciendo y por las que el BCRA paga hoy una tasa de interés promedio del 14-15 % anual; y que es una tasa que sirve para fijar el alto piso de las tasas de interés del Mercado.
e) El Estado subsidia así grandes fondos disponibles de los bancos privados tomadores de estas Lebac/Nobac que, en caso contrario, debieran prestarse a proyectos productivos privados y a tasas de interés más bajas.[11]
La modificación de las leyes 23.928 de Convertibilidad y 24.144 de Carta Orgánica del BCRA por medio de la reciente Ley 26.739 eliminó el respaldo de la Base Monetaria (BM) con Reservas Internacionales, duplicó el margen de Adelantos Transitorios al Tesoro y aumentó en forma discrecional y prácticamente irrestricta el monto de Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) prestables al Gobierno, de modo que las facultades de asistencia financiera a la Tesorería ahora quedaron ampliadas en forma extraordinaria.
0. CRISIS DE DEUDA. La nueva crisis de Deuda Pública que vive la Argentina es producida, como siempre, por la crónica falta de capacidad de pago del Estado para atender los servicios de Capital e Intereses de la Deuda, pero en este caso fue precipitada por el fracaso del Megacanje Kirchner-Lavagna del 2005 dado que el gobierno llegó a un punto en que no puede cumplir normalmente los pagos de los vencimientos normales y los de la deuda no registrada – principalmente Cupones PBI – y esto motivó la reciente batería de medidas de emergencia financiera por parte de la Administración Kirchner por razones fiscales:
a) Emergencia Monetaria, por abandono del respaldo al peso con divisas e impresión de dinero en gran escala para atender las necesidades de Gasto Público, con los servicios de la Deuda a la cabeza. Los actuales niveles de emisión del BCRA son muy elevados y el Déficit Fiscal creciente del gobierno, producido por los pagos de deuda, es paralelo a este proceso.
b) Emergencia Cambiaria, porque el BCRA no tiene los dólares suficientes para atender no sólo el respaldo de la BM sino también la Deuda Externa Argentina, Pública y Privada. Esto llevó a la necesidad de una Inconvertibilidad de hecho, poniendo a la AFIP como organismo fáctico del Control de Cambios. La emergencia cambiaria está derivada así de la crisis de Deuda y del Déficit consecuente de la Balanza de Pagos, que también ha dejado de ser superavitaria.
c) Emergencia Bancaria, en el sentido de aumentar la dependencia oficial de los préstamos provenientes de los bancos y entidades financieras, que abarca la banca pública u oficial[12] y la banca privada, con el agravante que las grandes sumas de deuda interna que toma el Estado (por Tesorería y por BCRA) se restan al destino de préstamos productivos a la actividad económica privada en general y contribuyen simultáneamente al aumento adicional del nivel de las tasas de interés.
Estas medidas, adoptadas de urgencia, no solucionan empero los problemas de la Crisis de Deuda Pública sino que contribuyen a agravarla y a retro-alimentarla porque, en definitiva, se sostienen con más Deuda Intra-Estado y toma de deuda adicional, fiscal (del Tesoro) y cuasi-fiscal (del BCRA).
Por otra parte, en la medida que el gobierno Kirchner siga privilegiando el pago de la Deuda Pública a través de estos mecanismos de re-endeudamiento interno sistemático, seguirá con ello favoreciendo de hecho las condiciones-ambiente para una mayor rentabilidad del negocio financiero en comparación con la economía productiva.
El fin de los superávit gemelos – Fiscal y Externo – empeora obviamente este cuadro; aunque normalmente se omite decir que ambos están causados por un problema común: la Deuda.
La inflación monetaria producida para atender los pagos de la Deuda, la suba de las tasas de interés de mercado que se produce con el piso de las tasas que paga el BCRA por las Lebac/Nobac y el rol preferente del sistema bancario en este negocio sistemático de la Deuda Perpetua, no están en línea con las aspiraciones de un verdadero crecimiento económico.
Y éste es el motivo por el cual el discurso kirchnerista del des-endeudamiento se estrella contra la realidad financiera fiscal de la Deuda.
[2] Las abreviaturas MD/M$ significan Millones de Dólares/Pesos respectivamente y las cifras se expresan siempre con redondeo, de modo que puede haber mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.
[3] Según los números de Javier Llorens en su trabajo sobre El fraude a la ANSES...” (Córdoba, 25.5.2012) el pago de Cupones PBI más Recompras fue de 7.170 MD en 2011 y sería de 10.300 MD este año.
El acumulado a fines de 2011 era de 19.300 MD y faltaría pagar otros 59.200, hasta el 2017, dado el crecimiento del PBI por encima de la pauta base de 3.0-3.3 % de aumento anual. En total, la suma de ambos conceptos – según el acuerdo de canje del 2005 - llegaría así a los 78.500 MD (calculados siempre sobre el total de Bonos Elegibles: 81.300 MD).
El Ministerio de Economía no computa estos importes de ULPBI porque los considera Deuda Contingente.
[4] Las cifras de vencimientos anuales de Capital y pago de Intereses que da el Presupuesto 2012, aprobado por el Congreso, son prácticamente el doble de las que informa la Oficina Nacional de Crédito Público (ONCP), de la Secretaría de Finanzas (SF) del Ministerio de Economía (MECON).
[5] El cuadro citado del MECON-SF, en efecto, muestra los vencimientos de Capital, Intereses y Total de ambos – año por año – con cifras en tendencia fuertemente decreciente debido a que se parte del falso supuesto que las obligaciones se cancelan y extinguen a su vencimiento, lo que no es así porque tales cancelaciones de capital se realizan con nuevas deudas.
[6] La Deuda consolidada de las Provincias – según los últimos datos al 30.6.2011 (hace más de un año) – era de unos 118.000 M$ (30.000 MD).
Aproximadamente un 60 % de dicha deuda se debe al Gobierno Central. Además, éste paga Deuda Externa reestructurada (principalmente de Organismos Multilaterales de Crédito y BOGAR) que luego le descuenta a las provincias de la Coparticipación Federal de Impuestos.
Sobre la Deuda consolidada de los Municipios del país no hay información alguna.
[7] La Deuda de Agencias o Entes Oficiales tampoco es informada por el Gobierno y la posibilidad de calcularla es prácticamente imposible, aún en forma estimativa, debido a la falta de datos de referencia; pero su influencia como Deuda Pública Indirecta es muy importante.
Baste decir que sólo este año - según datos del Presupuesto 2012 - el Poder Ejecutivo está autorizado para emitir avales del Estado por hasta 28.000 MD, que corresponden a este rubro de deuda a contraer por entidades nacionales.
En el caso de YPF, por ejemplo, esta empresa – de la que el gobierno ha pasado a ser el principal accionista – arrastra hoy un pasivo de 9.000 MD de deuda proveniente de la administración Repsol-Eskenazi, requiere financiar un plan de inversiones para exploración por 37.000 MD en 5 años (de los que el 20 % provenientes de endeudamiento) y además debe llegar a un arreglo de pago por la expropiación de acciones de Repsol.
[8] La Deuda cuasi-fiscal del BCRA está básicamente constituida por el stock de Lebac/Nobac que el banco contrae para esterilizar la mayor parte del dinero que emite para comprar divisas; divisas éstas que pasan a integrar las Reservas Internacionales y que luego se prestan - en sumas relevantes – a la Tesorería para el pago de Deuda Externa.
Al 31.8.2012 el saldo de estas letras y notas del BCRA era de 107.300 M$ (equivalentes a 23.200 MD).
Esto se produce porque el BCRA compra Reservas con Deuda y porque son divisas que luego tiene que reponer porque presta parte de las mismas al gobierno (para que éste, a su vez, pague con esas divisas Deuda Externa).
De este modo, la Deuda Pública no se cancela porque lo que el Estado paga a terceros se lo pasa a deber al BCRA; y el BCRA se queda con la deuda por Lebac/Nobac que corresponden a la compra de reservas (reservas que tiene que vivir reponiendo para prestárselas al Tesoro).
[9] Los dos grandes grupos de deuda por este concepto corresponden a los juicios locales contra la ANSES y a las demandas externas contra la Argentina ante el CIADI.
Las primeras corresponden a unos 460.000 juicios de jubilados que, a medida que se van produciendo los fallos – invariablemente contrarios al Estado – la ANSES los apela y dilata.
Los reclamos a través del CIADI son más complejos porque el país ya llegó a diversos arreglos bilaterales que redujeron a la mitad las demandas originales - que eran en total del orden de los 20.000 MD – pero nuestro país tiene varios fallos en su contra (lo mismo que con los Holdouts, Bonistas que no entraron en los canjes 2005 y 2010).
[10] Aproximadamente la mitad de la Deuda Externa Privada vence en un año: el total es de 67.000 MD y tiene una vida media de algo menos de dos años.
Según el último Informe del BCRA al 31.12.2011, sobre el total de los 67.000 MD 19.300 MD eran a esa fecha Deuda Exigible porque se encontraban vencidas.
[11] El BCRA remunera también las disponibilidades diarias de los bancos a través del mecanismo de Pases Pasivos, la mayoría a plazo de un día y tasa de interés del 9 % anual.
[12] El Banco Nación Argentina (BNA) al 30.9.2011 tenía un tercio de sus activos en títulos públicos (54.800 sobre 158.600 M$), pese a que la finalidad primaria del banco es dar préstamos productivos a las PYME.
